21 Settembre 2016

Iriforma del codice dell'amministrazione digitale

Riforma del codice dell’amministrazione digitale
Novità introdotte con il d.lgs. n. 179/2016 e sospensione del termine per adeguarsi al d.p.c.m. 13.11.2014.


Con decreto legislativo n. 179/2016 del 26/08/2016, pubblicato il 13.09.2016 ed entrato in vigore il giorno successivo, il Governo in attuazione della legge delega ha apportato importanti riforme al codice dell’amministrazione digitale, abrogando numerosi articoli d ed introducendone di nuovi.
La riforma adegua il codice alla normativa europea  (Reg. Ue 23 luglio 2014, n. 910), promuovendo i diritti di cittadinanza digitale dei cittadini e delle imprese, garantendo il diritto di accesso ai dati, ai documenti e ai servizi in modalità digitale, realizzando la "carta della cittadinanza digitale", che consentirà ai cittadini l’esercizio di diritti telematici attraverso il Sistema pubblico d’identità digitale (SPID) (1). L’Anagrafe nazionale della popolazione residente, permetterà da un lato ai cittadini di accedere ai servizi pubblici con un unico nome utente e un’unica password (prenotazioni di visite mediche, iscrizioni a scuola, pagamento dei tributi), dall’altro consentendo l’accesso a tutte le Amministrazioni alle pec dei cittadini (domicilio digitale).

Queste le principali novità del nuovo CAD:
1. ampliamento dell’ambito di applicazione soggettivo ed oggettivo del CAD (art. 2): le norme CAD si applicano non solo alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. 30/03/2001 n. 165, ma anche alle società controllo pubblico di cui all’art. 8 legge 124/2015 escluse le società quotate. Resta invariata l’applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 40, 43 e 44 del capo terzo, nonché quelle del capo quarto anche ai privati e l’applicazione delle disposizioni del capo quinto (relative all’acceso ai documenti informatici e alla fruibilità delle informazioni digitali) ai gestori di servizi pubblici e agli organismi di diritto pubblico, quindi anche ai concessionari della riscossione, accertamento e  liquidazione dei tributi locali. Dal punto di vista oggettivo, l’applicazione delle norme Cad è estesa al processo civile e penale anche se sono fatte salve le disposizioni del processo telematico.
2. Ampliamento del riconoscimento dei diritti di cittadinanza digitale e rafforzamento della tutela in caso di violazione degli stessi, con la previsione di sanzioni.
3. Ai sensi dell’art. 3 comma 1 quinques è stabilito il diritto dei cittadini ed imprese all’assegnazione di un’identità digitale attraverso la quale accedere e utilizzare i servizi erogati in rete dalle Pubbliche Amministrazioni. E’ istituita l’anagrafe nazionale della popolazione residente a ANPR, che entro il 2016 prenderà il posto delle oltre 8.000 anagrafi dei comuni italiani costituendo un riferimento unico per la pubblica amministrazione, le società partecipate, i gestori di servizi pubblici. Ai sensi dell’art. 3 comma 1 sexies tutti gli iscritti alla ANPR hanno il diritto di essere identificati dalle Pubbliche Amministrazioni tramite identità digitale, nonché di inviare comunicazioni e documenti alle Pubbliche Amministrazioni e riceverne dalle stesse tramite un domicilio digitale. L’art. 3 bis istituisce il domicilio digitale delle persone fisiche precisando che ogni cittadini ha la facoltà di indicare al Comune di residenza un proprio domicilio digitale. Tale domicilio è inserito nell’ANPR e reso disponibile a tutte le amministrazioni. Se presente esso inerisce esclusivamente alle comunicazioni e alle notifiche e costituisce mezzo esclusivo di comunicazione e notifica da parte delle pubbliche amministrazioni. Si sottolinea che i cittadini hanno la facoltà di comunicare tale domicilio e non l’obbligo, ma che con successivo comma 3 bis è previsto che gli iscritti all’anagrafe della popolazione residente che non abbiano provveduto a indicare un proprio domicilio digitale sarà messo a disposizione un domicilio digitale da parte dell’amministrazione. Le modalità per la creazione di tale domicilio e quelle per superare il divario digitale saranno individuate con un successivo decreto del Ministro degli Interni in concerto con il Ministro per la semplificazione e la Pubblica Amministrazione. In ogni caso, in assenza di domicilio digitale, le amministrazioni possono predisporre le comunicazioni ai cittadini come documenti informatici sottoscritti con firma digitale o elettronica qualificata o avanzata da conservare nei proprio archivi ed inviare ai cittadini per posta ordinaria o raccomandata con avviso di ricevimento copia analogica di tali documenti sottoscritti con firma autografa sostituita a mezzo stampa predisposta secondo le disposizioni di cui all’art. 3 d.lgs. 39/93.
4. Ai sensi dell’art. 5 bis le comunicazioni comprese istanze, dichiarazioni, dati, scambi di informazioni e documenti tra imprese e amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente mediante le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. All’AGID è riservata l’emanazione di norme di attuazione della norma (art. 5 bis). Ai sensi dell’art. 6 la pubblica amministrazione utilizza la posta elettronica per l’invio di documenti informatici nei confronti di coloro i quali dispongono un domicilio fiscale comunicato alla Pubblica Amministrazione o indicato nell’anagrafe della popolazione residente. A tal fine, ai sensi dell’art. 6 bis è istituito e verrà creato l’indice nazionale di indirizzi di posta elettronica certificato (INI PEC) accedendo agli indirizzi di posta elettronica certificata delle imprese e dei professionisti. Tale elenco sarà reso pubblico sul sito del Ministero dello Sviluppo Economico. Contemporaneamente verrà creato anche l’indice degli indirizzi delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’art. 6 ter.
5. Introduzione dell’obbligo per le pubbliche amministrazioni di rendere disponibili agli utenti presso i propri uffici idonee risorse di connettività ad Internet in modalità wi-fi (art. 8-bis del CAD).
6. Introduzione dell’obbligo per le società a controllo pubblico di accettare pagamenti spettanti a qualsiasi titolo mediante i servizi di pagamento elettronici, agevolati tramite la piattaforma tecnologica messa a disposizione dall’AgID tra le pubbliche amministrazioni e i prestatori di servizi di pagamento abilitati, al fine di assicurare, l’autenticazione certa dei soggetti interessati in tutta la gestione del processo di pagamento (art. 5).
7. Istituzione del "Punto unico di accesso telematico ai servizi pubblici" (art. 64-bis).
8. Previsione dell’informatica giuridica come materia fondamentale sia per l’alfabetizzazione informatica dei cittadini che per la formazione informatica dei dipendenti pubblici (artt. 9 e 12).
9. Previsione del c.d. "difensore civico per il digitale" inteso come dirigente di ruolo che sia in possesso di adeguati requisiti di terzietà, autonomia ed imparzialità.
10. Razionalizzazione e semplificazione della disciplina in materia di identità digitale, di Sistema pubblico di connettività (le cui disposizioni vengono abrogate o accorpate), nonché di trasmissione di dati e documenti informatici.
11. Abrogazione dell’obbligo da parte dei cittadini e delle imprese di conservare il documento informatico se già in possesso della PA o dei gestori di pubblici servizi per obbligo di legge (art. 35).
12. Coordinamento della disciplina nazionale in materia di documenti informatici e firme elettroniche con quella europea e, in particolare, con il già menzionato Regolamento (UE) n. 910/2014. Con il nuovo CAD l’efficacia prevista probatoria di cui all’art. 2702 c.c. è riconosciuta solo al documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale. Sono ridefiniti alcuni organi e/o istituti (si pensi ad esempio ai certificatori) ed i loro requisiti.
13. Introduzione di sanzioni pecuniarie irrogate dall’AgID a carico dei prestatori di servizi fiduciari qualificati, dei gestori di posta elettronica certificata, dei gestori dell’identità digitale e dei conservatori in caso di inosservanza delle norme (art. 28).
14. Previsione di un sistema "sia di gestione che di conservazione" dei documenti informatici (capo II, artt. 20 e ss). Restano valide le regole tecniche previste da D.P.C.M. 3 dicembre 2013, che non è escluso verranno aggiornate. Il sistema deve essere gestito da un responsabile che deve operare d’intesa con il dirigente dell’ufficio dirigenziale generale di cui all’art. 17 del CAD, il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all’art. 29, D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 ove nominato e con il responsabile del sistema della conservazione dei documenti informatici, nella definizione e gestione delle attività di rispettiva competenza.
15. Riguardo i siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni si introduce un esplicito riferimento al D.Lgs. n. 33 del 2013 e viene prevista la pubblicazione anche del catalogo dei dati e dei metadati definitivi, nonché delle relative banche dati in possesso degli enti pubblici e dei regolamenti che disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo di tali dati e metadati, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria (artt. 43 e 44).

Di grande rilievo pratico è la disposizione di coordinamento del decreto di riforma di cui all’art. 61 che sospende l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’art. 17, D.P.C.M. 13 novembre 2014, fino all’adozione del decreto ministeriale, che entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della riforma del CAD (14 settembre 2016) dovrà aggiornare e coordinare le regole tecniche previste dall’art. 71, D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82.
La sospensione si è resa necessaria non solo perché molte amministrazioni non si erano affatto adeguate nei termini, ma anche al fine di aggiornare le regole tecniche dettate dal D.P.C.M. 13 novembre 2014 alle nuove disposizioni CAD e a quelle entrate in vigore a luglio 2016, con il Regolamento comunitario 109/2014 che disciplina l’identificazione e l’autenticazione elettronica, le firme elettroniche, il c.d. sigillo elettronico, la validazione temporale elettronica, i servizi elettronici di recapito certificato e gli effetti giuridici del documento elettronico. Ciò nonostante, si segnala che le disposizioni di cui al d.p.c.m. 13.11.2014 continuano a rappresentare un elemento fondamentale per la gestione e la conservazione sicura e corretta del documento informatico,

Precisamente l’art. 61 del d.lgs 179/2016 così dispone: “Con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’articolo 71 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Le regole tecniche vigenti nelle materie del Codice dell’amministrazione digitale restano efficaci fino all’adozione del decreto di cui al primo periodo. Fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’articolo 17 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014, e’ sospeso, salva la facolta’ per le amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente”.

Se ne deduce che tutte le regole tecniche già vigenti alla data di emissione del d.lgs. 179/2016 restano in vigore (2), ma è sospesa l’attuazione delle regole tecniche previste dal d.p.c.m. 13.11.2014 (3).

Brescia, lì 21.09.2016

Avv. Pieranna Buizza

Note.
(1) Il sistema SPID è definito come un insieme aperto di soggetti pubblici e privati che, previo accreditamento da parte dell’AgID, secondo modalità definite con specifico decreto ministeriale, identificano cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni per consentire loro l’accesso ai servizi in rete.
(2) Con D.p.c.m. 1.4.2008 sono state adottate le Regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di connettività – SPC; con D.p.c.m. 22.2.2013 sono state adottate le Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche; con D.p.c.m 3.12.2013 sono state adottate le Regole tecniche per il protocollo informatico. Il decreto prevedeva l’obbligo di adeguarsi alle suddette regole entro e non oltre il termine del 11.10.2015
(3) Con D.p.c.m 13.11.2014 sono state adottate le Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del CAD. Il d.p.c.m prevedeva quale termine ultimo di adeguamento il 12 agosto 2016. Si segnala che con secondo D.p.c.m 3.12.2013 sono state adottate le Regole tecniche in materia di sistema di conservazione dei documenti informatici. Il decreto prevede l’obbligo di adeguarsi alle suddette norme entro e non oltre il termine del 11.04.2017. Non è escluso che venga aggiornato e si è in attesa di chiarimenti.





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